深入贯彻《水土保持法》

推动水土保持事业又好又快发展

 

水利部副部长 刘 宁

 

《水土保持法》颁布18年来，各级水行政主管部门大力推动《水土保持法》的贯彻落实，我国水土保持事业逐步走上了依法防治的轨道，人为水土流失得到初步遏制，水土流失治理速度明显加快，水土资源得到有效保护，生态环境逐步改善，为保障经济社会健康快速发展提供了基础保障。

 

一、积极推动《水土保持法》的贯彻落实

 

《水土保持法》颁布以来，在各级政府的领导和相关部门的支持下，各级水行政主管部门为推动《水土保持法》的贯彻落实，做了大量卓有成效的工作：一是建立起比较完善的水土保持配套法规体系。国务院相继出台了《水土保持法实施条例》、《关于加强水土保持工作的通知》，全国有29个省（区、市）颁布了水土保持法实施办法，并以省政府或部门联合文件的形式出台了水土保持补偿费征收使用管理办法，各级水行政主管部门制定了相关的规章和规范性文件，全国共出台县级以上水土保持配套法规和规范性文件3000多个。二是建立起比较完善的监督执法体系。各级水行政主管部门按照《水土保持法》的要求，建立了比较完善的水土保持管理和监督执法机构，全国7个流域机构和31个省（区、市）、200多个市（地）、2400多个县（市）成立了水土保持管理和执法机构，共有专兼职监督执法人员7.4万人。三是建立起比较完善的技术服务体系。水土保持科学研究、技术推广技术服务机构和队伍不断发展壮大，水土保持监测体系从无到有，建成7个流域中心站、29个省级总站和151个分站，水土流失监测预报能力显著增强。水土保持方案编制、监理基本能够满足水土流失防治工作的需要。颁布实施水土保持技术标准27项，涵盖了水土保持规划、防治措施、综合评价等各个方面。

 

二、《水土保持法》实施18年取得巨大成效

 

一是深入推进“三同时”制度，人为新增水土流失得到有效遏制。各级水行政主管部门以水土保持方案的落实为核心，强化监督检查和技术服务，推动了生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实，形成了水行政主管部门监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面，人为水土流失在一定程度上得到遏制。2000年以来，全国累计开展水土保持执法检查6万多次，查处水土保持违法案件1万多起；审批生产建设项目水土保持方案25万多项，其中国家大中型项目1800多个；水土保持方案的申报率由2006年的50%提高到2008年的75%，实施率由35%提高到55%，验收率由10%提高到30%；生产建设单位投入水土保持资金1450多亿元，防治水土流失面积8万km²，减少水土流失量17亿t，大规模生产建设活动产生的人为水土流失加剧趋势得到基本控制。

二是全面推动综合治理，水土流失治理速度进一步加快。第一，综合治理力度加大，规模提高。2000年以来，相继启动实施了黄土高原淤地坝、京津风沙源、东北黑土区、珠江上游南北盘江、丹江口库区及上游、云贵鄂渝世行贷款和岩溶地区石漠化治理等一批国家水土流失重点防治工程；初步建成面积在100km²以上、综合效益显著、示范带动作用强的大示范区62个；在北京、江苏、浙江等地的81条流域开展生态清洁型小流域建设的实践与探索。据统计，近10年全国累计治理小流域1.6万多条，治理水土流失面积48万平方公里，近1.5亿人从中直接受益，2000多万山丘区群众的生计问题得以解决。第二，水土保持投入大幅增加。“十一五”以来，中央资金共投入61.36亿元，治理投入逐步提高。同时通过优惠政策，吸引了大批社会资金投入水土保持生态建设。据统计，目前仅各种形式开展的“四荒”治理开发，已吸引社会资金达108亿元。第三，生态修复全面推广。生态自然修复理念得到全社会广泛认同，全国27个省（自治区、直辖市）的136个地（市）和近1200个县实施了封山禁牧，国家水土保持重点工程区全面实现了封育保护，全国共实施生态自然修复72万km²，其中39万km²的生态环境得到初步修复。

三是逐步加强水土保持基础工作，管理服务水平进一步提高。第一，监测评价与信息化建设深入开展。全国水土保持监测网络和信息系统一期工程竣工并投入运行，二期工程建设取得重大进展；第二，完成了第三次全国水土流失遥感普查。从2003年起连续七年发布全国及部分省区水土保持公报；第三，水土保持科研与技术推广取得重大进展。建成了国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点试验室等；第四，开展了一批水土保持重大科技项目攻关。实施国家科技创新项目和“948”科技引进项目，提高了水土保持生态建设的质量和效益；第五，开展科学考察活动。联合中国科学院、中国工程院开展新中国成立以来规模最大、范围最广、参与人员最多的中国水土流失与生态安全综合科学考察，为国家宏观决策和生态文明建设提供了重要支撑。

四是积极推进水土保持工程建设，水土保持效益进一步体现。第一，减少江河泥沙，减轻洪涝灾害。我国现有水土保持设施每年可减少土壤侵蚀量15亿t以上，增加蓄水能力250亿多m³,其中长江上中游年均减少土壤侵蚀量约1.5亿t，黄河流域年均减少入黄泥沙3亿多t。第二，促进农业生产，奠定小康社会发展基础。水土保持既能有效改善群众生产生活条件，又能促进农业结构调整，提高农业综合生产能力，促进小康社会的发展。据调查，通过水土保持措施的实施，黄土高原地区累计增产粮食670多亿kg，累计增加林木蓄积量5000多万m³，生产果品250亿kg，薪柴350亿kg，饲草250亿kg；长江流域每公顷粮食产量提高1125kg；东北黑土区增产900kg。第三，改善生态环境，建设生态文明。经过水土流失治理的地区，土地资源得到合理开发利用和有效保护，植被覆盖率显著提高，农业生产条件改善，粮食产量和经济收入增加，人口、资源、环境和经济趋于协调发展。长江上中游水土保持重点防治工程经过5年连续治理，荒山荒坡减少了81%，林草覆盖率提高了21.5%，生态环境明显改观。

五是深入开展宣传教育活动，全民水土保持意识逐步增强。充分发挥广播、电视、报纸、网络等新闻媒体的作用，采取群众喜闻乐见的多种方式，突出宣传水土保持政策法规、水土流失严峻形势、水土保持显著成效和先进典型等。水利部与全国人大环资委、中宣部、共青团中央等单位和部门联合举办了“保护长江生命河”、“保护母亲河”、“中华环保世纪行”、“水土保持法颁布实施周年纪念”等重大宣传活动，进一步提高了社会各界的水土保持意识和法制观念，形成全社会关心、支持和主动参与水土保持的新局面。

 

三、当前水土流失防治工作面临的突出问题

 

一是重开发、轻保护的现象仍普遍存在，预防保护工作仍需要进一步加强。广种薄收、超载过牧、陡坡开垦等粗放经营的传统生产方式普遍存在，陡坡耕种和草原垦殖的状况依然严重。一些生产建设单位和个人对水土保持生态建设重要性认识不足，法制观念不强，在生产建设中，不实施必要的水土保持措施，随意破坏植被，倾倒废土弃渣，造成大量新的水土流失。有法不依，执法不严，“边治理、边破坏”，“局部治理，整体扩大”现象仍然存在。

二是现有水土流失面积仍然很广，坡耕地、侵蚀沟的水土流失仍很严重。目前，全国亟待治理的水土流失面积近200万km²，水土流失总量仍然居高不下，多年平均土壤侵蚀量仍达到每年45亿t左右；全国有3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理，特别是东北黑土区和西南石漠化地区耕地资源的抢救性保护和治理十分紧迫。

三是水土保持投入仍然严重不足，水土流失防治进程仍很缓慢。按照目前每年治理水土流失4～5万km²的速度推算，初步治理全国现有水土流失面积还需约40～50年时间。特别是近年来，随着农村“两工”的取消，水土保持工作面临更加严峻的考验，有些地方已经出现了水土保持投入大幅下滑现象，这种状况远远适应不了全面建设小康社会对水土保持工作的要求。

 

四、进一步推进水土保持事业快速健康发展

 

为落实科学发展观，建设生态文明，践行可持续发展治水思路，陈雷部长在2009年全国水土保持工作会议上提出了推进水土保持工作的六大战略举措，一是实施保护优先战略，推进水土流失防治由事后治理向事前保护的根本性转变；二是实施综合治理战略，构建科学完善的水土流失防治体系；三是实施分区防治战略，因地制宜推进东中西部水土保持工作；四是实施项目带动战略，以点带面实现水土保持新发展；五是实施生态修复战略，发挥大自然的力量促进大面积植被恢复；六是实施科技支撑战略，切实把水土保持引导到依靠科技进步的轨道上来。近期，我们要落实部党组的重大部署，突出做好以下五个方面的工作：

一是坚持科学立法，全面完善水土保持法律保障。积极适应我国经济社会发展的新形势，深入贯彻科学发展观要求，践行可持续发展治水思路，加快开展《水土保持法》修订工作，进一步完善水土保持管理制度，强化水土保持预防保护和水土流失综合治理，加大对水土保持违法违规行为的打击力度，为水土保持事业健康有序发展提供强有力法律支撑。

二是坚持预防为主、保护优先，从根本上控制人为水土流失。水土资源一旦遭到破坏，恢复难度很大，有些甚至不可逆转。要进一步加强宣传，突出水土保持的国策地位，提高公众的水土保持意识。要切实加强对限制开发区和禁止开发区的监督管理，依法严格保护水土资源和生态环境。对扰动地表、可能造成水土流失的各类生产建设项目，必须严格水土保持方案管理，全面落实水土保持“三同时”制度。

三是坚持因地制宜、综合治理，积极改善群众生产生活条件。按照“突出重点、逐步推进、分步实施”的原则，逐步加大中央和地方水土流失重点治理投入，优先对水土流失严重、人口密集、对群众生产生活和经济社会发展影响较大的区域进行综合整治。近期要继续把大江大河上中游地区和社会高度关注的水土流失地区作为重点，抓好长江上中游、黄河上中游国家重点水土保持工程，以及首都水源区、珠江上游和东北黑土区国家重点水土保持工程的实施。尽快实施坡耕地水土流失综合整治专项工程，以坡改梯、建设高标准基本农田为重点，力争用10年时间，优先在山区建设1亿亩高标准基本农田。逐步启动南方崩岗治理和革命老区水土流失治理等重点工程。

四是坚持分区防治、突出重点，努力推进东中西部水土保持协调发展。东部地区要把提供良好人居环境和保护水源作为水土保持工作的重要目标，大力推进生态清洁小流域建设，提高水土资源利用效率，加强生态环境保护，增强经济社会可持续发展能力。中部地区要加大生产建设项目监督管理力度，对严重水土流失区进行综合治理，遏制人为水土流失，促进生态保护与经济发展良性互动。西部地区生态环境脆弱，经济欠发达，在加强生态保护的同时，要把改善农业生产条件、改善生态环境、减少进入江河湖库的泥沙作为主要任务，加大重点地区水土流失防治力度，建设旱涝保收基本农田，搞好特色产业开发，为农民增收创造条件。

五是坚持加强领导，统筹协调，全面推动水土保持工作深入开展。搞好水土保持是各级政府的重要职责，也是各级水行政主管部门的重要职能。要建立和强化水土保持目标责任制，把水土流失防治工作纳入水土流失地区各级政府的政绩考核范围。要进一步强化政府主导作用，大力发扬自力更生的优良传统，组织发动群众开展水土流失综合治理。各级水行政主管部门要充分发挥职能作用，加强与相关部门的协调配合，建立和完善领导协调机制，制定相关政策措施，推动水土保持工作深入开展。