关于落实全国人大常委会《中华人民共和国水土保持法》执法检查报告改进执法工作的通知
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2004-11-24 打印本文章 【字体】 大 中 小
水保[1999]80号
各流域机构，各省、自治区、直辖市水利(水电)厅(局)：
1998年9月至12月，全国人大常委会执法检查组检查了部分省、自治区贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》的情况，并在九届全国人大常委会第六次会议上，审议了《全国人大常委会执法检查组关于检查(中华人民共和国水土保护法)实施情况的报告》。
国务院要求水利部会同有关部门，按照《全国人大常委会执法检查组关于检查(中华人民共和国水土保持法)实施情况的报告》第二、三部分所提问题和建议的内容，尽快研究办理。按照上述要求，请各地特别是全国人大常委会重点检查的内蒙古、陕西、山西、四川4省、自治区及安排自查的辽宁、浙江、福建、广西、重庆、贵州、云南、青海、宁夏9省、自治区、直辖市，要抓紧时间，组织人员，会同有关部门，对本地区《中华人民共和国水土保持法》的实施情况进行一次全面检查，认真总结成绩，找出存在问题，提出改进措施，将检查情况及取得的效果，于5月底前书面报我部。
附件：1．关于转请国务院及其有关部门落实水土保持法执法检查报告改
进执法工作的函；
2．全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水土保
持法》实施情况的报告。
中华人民共和国水利部
一九九九年二月二十五日
附件l：
全国人民代表大会常务委员会办公厅
常办[1998]秘字第277号
关于转请国务院及其有关部门落实水土保持法执法检
查报告改进执法工作的函
国务院办公厅：
根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》的要求，现转去九届全国人大常委会第六次会议审议的《全国人大常委会执法检查组关于检查{中华人民共和国水土保持法)实施情况的报告》。请根据报告第二、三部分所提问题和建议的内容，转请有关法律实施主管机关研究改进执法工作，并请在6个月内将落实情况、改进措施及取得的效果向全国人大常委会作出书面报告。
全国人大常委会办公厅
一九九八年十二月三十一日
附件2：
全国人大常委会执法检查组
关于检查《中华人民共和国水土保持法》实施情况的报告
——1998年12月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
全国人大常委会副委员长 布赫
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会1998年执法检查工作的安排，今年9月至12月间，常委会组织执法检查组，对《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）贯彻实施情况进行了检查。今年重点对黄河流域和长江流域的上中游地区进行水土保持检查，这两个地区的水土流失问题影响到全局，涉及面广，影响程度大。9月29日，检查组听取了国家发展计划委员会、国土资源部。建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、国家环境保护总局、国家林业局、国家煤炭工业局以及水利部黄河水利委员会、长江水利委员会等有关部门贯彻实施《水土保持法》的情况汇报。10月初至11月中旬，由全国人大农业与农村委员会杨振怀副主任委员、环境与资源保护委员会白清才副主任委员带队组成检查组，分赴内蒙古、陕西、山西、四川四省、区进行检查。在检查期间，分别听取了四省、区人大、政府及有关部门和6个地（市、州）贯彻实施《水土保持法》的情况汇报，检查了30个部门、单位和县、乡、村的水土保持工作情况，与部分水土保持专家和基层水土保持、林业、农业部门的干部群众进行了座谈。检查结束时，分别向四省、区人大和政府通报了检查情况并交换了意见。同时，常委会还安排辽宁、浙江、福建、广西、重庆、贵州、云南、青海、宁夏等省、自治区、直辖市人大常委会对本地区《水土保持法》实施情况进行了检查。黑龙江省人大常委会进行了自查。12月4日，检查组又召开会议，向国务院有关部门通报了检查情况。
这次执法检查是《水土保持法》颁后，由全国人大常委会组织的第一次执法检查，这次执法检查是在我国长江、松花江、嫩江流域发生特大洪灾后进行的。常委会对这次执法检查非常重视，检查组对检查工作做了精心准备和部署，总结和分析了《水土保持法》颁布实施7年来取得的成绩和存在的问题，明确了检查重点，制定了实施方案。地方人大常委会和政府对这次执法检查积极予以配合，有关省、区人大常委会负责同志参加了执法检查工作。现将这次执法检查的主要情况报告如下，请予审议。
一、贯彻实施《水土保持法》的基本情况和主要成效
《水土保持法》颁布实施以来，各级政府及有关部门认真贯彻实施《水土保持法》，做了大量工作，取得了很多成绩，水土流失治理速度明显加快，治理质量有所提高，推进了水土保持工作的开展。7年来，全国共治理水土流失面积25.6万平方公里（3.8亿亩），其中改造坡耕地6700万亩，种植水土保持林和经济果树林2.2亿亩，封禁治理6000多万亩，种草保存面积3200多万亩，还兴修了大批蓄水保土工程。各项水土保持工程每年可拦蓄泥沙5亿吨，增加蓄水能力85亿立方米，每年可增产粮食45亿公斤。
（一）《水土保持法》的学习和宣传逐步深入。《水土保持法》颁布实施7年来，各地人大、政府做了大量的宣传、教育、普法工作。很多地区把学习和宣传《水土保持法》作为“二五”普法的重要内容，充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体，通过举办法律讲座、法律咨询、组织法律宣传月宣传周宣传日等多种方式，深入学习宣传《水土保持法》，广大干部群众加深了对《水土保持法》的了解，做到学法、懂法、守法，水土保持法制意识逐步增强。各地进一步树立水土保持是一项基本国策的思想，把水土保持放在生态环境建设的首位，加强了对水土保持工作的领导。各省、自治区、直辖市人大常委会根据《水土保持法》的规定，结合当地实际，制定了一批配套的地方性法规，增强了《水土保持法》的可操作性。各级政府及有关部门依法行政，逐步把水土保持工作纳入法制化轨道，广大干部运用法律做好水土保持工作的能力进一步提高。广大群众遵守法律的自学性有所增强。陕西省和山西省为了加强《水土保持法》的宣传，省地县都成立了宣伟工作班子，安排了专项经费。使宣传工作面向各级领导干部，面向生产建设单位，面向广大群众；坚持常年宣传与阶段宣传相结合，一般地区与重点地区相结合，广泛性和深入性相结合。内蒙古自治区每年还结合当地的各种伟统活动，集中向群众进行法制宣传，讲解《水土保持法》和地方配套法规。
（二）水土保持法规体系建设逐步完善。全国已有28个省、自治区、直辖市完成了《水土保持法》配套法规的制定工作，形成了比较完整的法规体系，为依法行政提供了法律依据，做到有法可依，有章可循。这些地方性法规、规章具有较强的针对性和可操作性，适合于地方特点，对保证《水土保持法》的贯彻实施起了重要作用。四川省先后制定了《四川省〈水土保持法〉实施办法》、《关于加强水土保持工作的通知》、《四川省水土保持法设施补偿费、水土流失防治费征收管理试行办法》等法规和规章。内蒙古为了开发沙区、山区和“四荒”资源，专门制定了《关于加快沙区山区生态建设的决定》、《内蒙古自治区治理开发农村“四荒”资源实施办法》。陕西省已有9个地（市）、76个县（市）制定了《水土保持法实施细则》，一些地处重点预防保护区、重点监督区、重点治理区的乡、村，还制定了具体的乡规民约。山西省有80%的县人大或政府结合当地实际，制定颁发了规范性文件。辽宁省出台的法律、法规和地方性文件共有360多件。
（三）监督执法机构和队伍建设得到加强，对违法案件的查处力度逐步加大。7年来，水土保持监督执法机构和队全建设得到进一步发展，基本上形成了比较完整的监督执法体系。目前，全国共有水土保持专职、兼职监督执法人员6.2万人，水利部及各流域机构，各省、区、市水利厅、局都设有水土保持专管机构，其中陕西、山西、甘肃、四川、辽宁、青海、宁夏等省、区成立了水土保持局。各县（旗、市、区）水土保持监督站都有固定的事业单位编制，基本保证事业经费。
为了保障水土保持法律法规的有效实施，各地加大了对违反《水土保持法》案件的查处力度，确保开发建设项目编报水土保持方案，实行“三同时”（水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度，有力地促进了水土保持工作的健康发展。内蒙古《水土保持法》实施7年来，查处违法案件338起，审批水土保持方案3214件，收缴水土流失防治费1833万元，水土保持设施补偿费706万元，督促生产建设单位投入水土流失防治费1亿多元。陕西省审批水土保持方案2000多分，查处违法案件5000多起，挽回经济损失2310万元。山西省审批水土保持方案4300个，查处违法案件1750起，征收水土流失防治费和水土保持设施补偿费4000万元，引导开发建设单位投入水土流失防治资金2亿元。辽宁省在省人大的支持下，重点查处了电厂、高速公路、钢铁厂等一批影响较大，造成严重人为水土流失的违法案件，取得了较好的效果。
（四）对水土保持的投入逐步增加。国家计划、金融、财政、水利、农业、国土资源、建设、铁道、交通、环保、林业、煤炭等国务院有关部门和地方各级政府都比较重视水土保持工作，加强领导，制定政策，增加投入。去年国务院召开了全国第六次水土保持工作会议，江泽民总书记和李鹏总理对“治理水土流失，建设生态农业”作出了重要批示。今年11月，国务院讨论通过了《全国生态环境建设规划》，水土保持和生态环境建设投入都有了大幅度增加。今年，中央对水土保持的投资达到了13.2亿元；中央基建拨款18亿元，用于与水土保持密切相关的十大防护林体系建设和天然林资源保护工程。今年启动的全国生态环境建设重点县项目，中央拨款投资10亿元中也有相当一部分用于水土流失汉理工程建设。今年，中央对处水土保持投资增加到1.88亿元，内蒙古7220万元，陕西省3.17亿元，山西省9956万元。今年，中央财政和地方财政也相应增加了水土保持投入，各地还结合农业综合开发、以工代赈、扶贫资金以及积极引进外资等，多渠道加大对水土保持的投入。
（五）水土流失综合治理和规模治理的步伐加快。各地在水土流失汉理中，坚持以大流域为骨干，以小流域为单元，以县为单位，坚持山、水、田、林、草、路统一规划，工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施一起上，实行综合治理，科学治理，集中连片规模治理，治理速度和治理质量明显提高。陕西省坚持把水土保持与改善农业生产条件，与发展县域主导产业相结合，山、水、田、林、草、路统一规划，整架山、整条沟、整条流域集中连片治理，做到了规划一次搞好，措施一次到位，质量一次达标，加快了水土流失治理速度。山西省政府提出坚持以小流域为单元进行综合治理，建设一批高效小流域，带动县域经济发展的目标，几年来，已建成高效小流域300多条，其中三分之一的综合治理度、土地利用率分别达到70%、80%以上。为了改善生态环境，防治水土流失，四川省开始了大规模的植树造林和退耕还林工作。到目前为止，全省森林覆盖率由七十年代的13.95%提高到24.23%，有林地面积达1.76亿亩，居全国第二位。为了进一步强化水土流失治理，自今年9月1日起，在全省停止6945万亩天然林的采伐；自10月1日起，又 在全省范围内停止所有天然林采伐，对现有8960万亩天然林实行常年管护。
九十年代以来，全国各地先后出现了租赁、股份合作制和拍卖“四荒”使用权等治理水土流失新形式，并且发展很快。1993年到现在，内蒙古、陕西、山西三省区，拍卖“四荒”使用权面积3469万亩，已经治理了1750万亩，比过去集体治理的速度快一倍。
（六）《水土保持法》贯彻实施的监督力度有所增强。几年来，各级人大把《水土保持法》的贯彻实施摆在重要位置，加强监督，经常组织执法检查，督促政府部门对违法案件进行严格查处，取得了较好的效果。陕西、辽宁等省人大，每年都对重点地区进行执法检查，发现问题及时解决。广东省人大常委会通过了重点治理韩江、北江、东江上游水土流失区的议案，并要求有关市、县人大常委会把议案的实施作为重大事项，列入议事日程，监督、支持同级政府做好水土流失治理，取得了很好的效果。同时，各级法院对水土保持工作给以积极支持，对严重违反《水土保持法》的部门、单位和个人依法予以查处。陕西、辽宁、江西、安徽、福建等省的各级法院也依法查处了一批案件，效果很好。
二、存在的主要问题
从这次执法检查的情况看，各地贯彻实施《水土保持》取得了较好成绩，但也出现一些新情况，存三些突出的问题。主要有以下几方面：
（一）法制观念淡薄，人为造成新的水土流失现象仍然十分严重。一些部门和地方法制观念淡薄，往往强调部门或地方利益，以权压法，以言代法的现象时有发生，人为造成新的水土流失现象还比较严重，“一边治理，一边破坏；一方治理，多方破坏；的问题十分突出。特别是一些大中型开发建设项目，没有水土保持方案，随意乱倒弃土弃渣，部分地区人为造成新的水土流失有发展趋势。内蒙古一些地方实施开发建设项目，破坏地表植被，乱倒弃土弃渣现象比较严重。山西省每年因开矿修路，向河道弃土弃潭达4000多万立方米，对河道正常行洪造成很大威胁。铁道部第十七工程局在陕西省修建高速公路，向河道弃土50多万方。四川省公路部门修筑成都至乐山高等级公路夹江段时，未采取任何水土保持措施，随意倾倒46万方的弃土石渣；距泯江源头约155公里和188公里处，公路建设没有按照“三同时”制度的规定建造护坡，都发生了严重滑坡。四川省每年人为造成的水土流失面积达2000平方公里，基本上与治理面积相抵消。黑龙江省林区、内蒙古草原一些地方随意乱开荒种田现象比较突出。
（二）执法力度不强，有法不依，执法不严，违法不究的现象时有发生。《水土保持法》颁布实施以来，一些地区的执法部门对于违反《水土保持法》的行为不能有效地进行查处；一些部门、地方也无视法律的规定，有法不依，违法案件时有发生。这次在山西省朔黄铁路执法检查中，发现铁道部隧道局第一工程处在五台县东治水泉湾隧道施工过程中，变动原设计的弃渣方案，未经法定部门的审查批准，与当地群众采取“私了”的办法，自行设计修建了简单的挡土墙，把隧道西端的40万方弃渣堆放在河道边，现在挡土墙已滑移开裂，如遇到洪水，大量弃渣将直接冲入河道。
（三）水土流失严重，治理任务仍然十分艰巨。目前，全国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的38.2%，其中水力侵蚀179万平方公里，风力侵蚀188万平方公里，大部分是坡陡沟深、风沙侵袭、植被稀疏、水土流失失严重的地区。水土流失导致全国每年流失土壤50亿吨，北方土地和草原沙化，南方土地石化，每年减少100多万亩耕地。近年来，每年沙化面积扩展2460平方公里，未解决温饱的5000万贫困人口绝大部分分布在水土流失严重地区。按照目前的治理速度，全国水土流失面积初步治理一遍需要60－70年的时间，特别是黄河上中游、长江上中游、风沙区、草原区四大区域，是治理的难点和重点。黄河上中游水土流失面积45万平方公里，平均每年进入黄河泥沙量16亿吨，其中4亿吨淤积在下游河道里，抬高了河床，形成地上“悬河”。长江上中游水土流失面积55万平方公里，其中上游水土流失面积就有35万平方公里，每年进入的长江泥沙达4亿吨，对三峡工程造成很大威胁。
一些地区的农业生产结构明显不合理，没有摆正农、林、牧业关系，大量开垦陡坡荒地，加剧了水土流失。四川、内蒙古、陕西、山西四省区25度以上坡耕地2700多万亩。许多地区载畜量过高和不规范放牧，对植被造成了一定的破坏。
由于诸多原因，也包括历史的原因，人为的和自然的因素，目前我国已是世界上水土流失严重的国家之一。这些年水土流失治理虽然取得了较好的成绩，但现在治理的速度还不快，每年只能治理3.5万平方公里，而每年人为新增加的水土流失面积就有1万多平方公里，如果这种状况再延续下去，问题就更严重了。
三、进一步贯彻实施《水土保技法》的建议
我国水土流失严重，形势十分严峻，综合治理任务相当繁重。因此，加强水土保持工作，加大治理力度，增强治理实效，保护和利用好宝贵的水土资源，是一项紧迫而艰巨的任务。我们要从国家和人民的长远利益出发，在不长的时间内抓出成效来。为此，提出以下几点建议：
（一）提高思想认识，增强全社会水土保持意识。我们要认真吸取今年长江、松花江、嫩江特大洪水的教训，深入学习江泽民总书记关于“治理水土流失，改善生态环境”，“再造一个山川秀美的西北地区”的重要指示精神，学习党的十五届三中全会精神，更加深入扎实地开展《水土保持法》的学习、宣传和教育工作，提高思想认识，转变观念，增强全社会的法制观念和水土保持意识，发动全社会的力量来治理水土流失。贯彻《水土保持法》的关键在领导，各级领导干部要带头执行《水土保持法》，要深刻认识到，只有把水土流失问题解决了，生态环境改善了，农业生产才能搞上去，社会经济的发展才会有后劲、有保障、可持续。我国是一个水土资源贫乏的国家，各地要千方百计保护和利用好水土资源，拦蓄天上水，涵养地下水，利用各种措施保护土壤；植树造林种草；发展节水农业、旱作农业；还要重视城乡节约用水，包括农业用水、工业用水、城镇生活用水等，提高水和利用率。
（二）加强执法体系建设，加大行政执法力度。各级政府要进一步加强水土保持执法体系建设，做到机构健全、人员稳定，措施有力、效果显著。要加强执法人员的培训工作，进一步提高执法人员的素质和执法水平。“三同时”制度是《水土保持法》中一项重要的制度，直接关系到对人为水土流失的控制。为了强化执法效果，各级政府要把这一制度的贯彻落实作为重点和突破口，特别是对规模大、影响面宽的开发建设项目和新城镇建设，更要高标准、严要求，严把水土保持方案的审批关，组成专门的监督检查队伍，深入施工现场督促检查，切实保证“三同时”制度的落实。严格执法，加强监督，对于各种违法行为，要依法从严查处。
（三）增强监督实效，促进《水土保持法》深入贯彻实施。目前，我国经济建设发展很快，大规模资源开发项目、基本建设项目很多，特别是国家和地方公路、铁路、煤炭石油天然气开发、城镇建设等面广量大，容易造成严重的水土流失。各级政府要把水土保持工作列入重要议事日程，建立目标管理责任制，定期考核，严格奖惩。在资源开发和基本建设当中，有关部门必须认真贯彻执行《水土保持法》关于实施水土保持方案审批制度的规定。各级政府及水利、计委、环保等部门要从源头把好关，从严审批开发建设项目水土保持方案，落实审批、监督工作。各级人大要加强《水土保持法》执行情况的监督检查，每年要定期听取政府贯彻实施《水土保持法》的情况汇报，发现问题及时解决。要充分发挥舆论监督的作用，对一些典型案件要公开曝光。
（四）增加投入，加大水土流失治理力度。国务院有关部门在增加生产建设投入的同时，要相应增加水土保持和生态环境建设的投入，搞好部门协调，集中投资，加大水土流失治理力度。在重点流域、重点地区，如黄河支流窟野河粗沙区等区域要集中投资，实施综合治理。要按照《水土保持法》的规定，加强山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程、开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业水土保持方案的报批工作。要坚持“谁破坏，谁治理”，“谁治理，谁受益”的原则，依法建立起良性循环的投入机制。要加强水土保持预防监督管理工作，继续执行国务院的规定，从治理经费中拿出20%用于预防监督和执法工作。
（五）制定有力措施，进一步加快水土流失治理。各级政府要搞好以水土保持为中心的生态环境建设，制定有力措施，把生态环境建设作为改善农业生产条件和农村经济发展的基础，常抓不懈。
一些地区要调整农、林、牧业结构，退耕还林、还草，发展生态农业。各级政府要因地制宜，制定县、乡两级土地利用总体规划和流域水土保持综合规划，做到宜农则农，宜林则林，宜草则草，宜牧则牧，使粮食、林界和畜牧业全面发展。根据中央和国务院文件精神，25度以上坡耕地根据实际情况和可能，有计划地退耕还林还原。25度以下坡耕地逐步修建成水平梯田或等高种植。大力推广草场家庭承包责任制，实行以草定畜，改善畜群结构，引进优良品种，推广圈养、舍饲，努力扩大和恢复草地植被，扭转牧场超载过牧状况。为恢复和保护植被，在一些生态环境脆弱、生存条件差的地区，结合脱贫有计划地移村并村，或进行异地移民，这是减轻水土流失的有效办法，国家要给以支持。水土保持要与农民脱贫致富相结合，与县、乡区域经济和社会发展相结合。要采取水土保持综合治理的办法，采取各种先进技术，不断提高综合治理的科技含量，保质保量加快水土流失治理。要支持实施天然林保护工程。对现有的草、灌、林等植被和水利工程，要依法加以保护和管理，严厉打击违法破坏行为。
通过这次《水土保持法》执法检查，总的看，当前我国水土保持工作已引起各级政府的重视，形势是好的。最近召开的党的十五届三中全会提出了治理水土流失，改善生态环境的基本方针和政策措施，这对全国推进水土保持工作，开创水土保持生态环境建设的新局面，具有重大意义。我们要紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，贯彻落实党的十五届三中全会精神，进一步加强水土保持法律建设，把水土保持工作纳入法治轨道，加快治理步伐，增强治理实效，促进我国水土保持工作健康发展。
