水利部关于印发陈俊生国务委员给全国拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现场会议的信等三个文件的通知
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2004-11-23 打印本文章 【字体】 大 中 小
水保[1994]340号
各流域机构，各省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）：
1994年6月17日至19日，我部在黑龙江省穆棱县召开了“全国拍卖‘五荒’（未治理小流域）使用权现场会议”。现将陈俊生国务委员给会议的信、周文智副部长在会议上的讲话以及经现场会议讨论修改的《拍卖‘五荒’（未治理小流域）使用权，加快水土流失防治管理办法》（试行）一并印发你们，请认真组织学习、贯彻执行，并在年底前将贯彻执行情况报部水土保持司。
附件：1、国务委员陈俊生致全国拍卖”“荒”（未治理小流域）使用权现场会议的信
2、周文智副部长在全国拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现 场会议上的讲话
3、拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，加快水土流失防治管理办法（试行）
中华人民共和国水利部
一九九四年七月八日
国务委员陈俊生致全国拍卖“五荒”
（未治理小流域）使用权现场会议的信
全国拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现场会议：
欣闻水利部召开全国拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现场会议，在此我谨向会议的召开表示热烈祝贺！借此机会，向你们并通过你们向全国水土保持战线的广大干部和群众表示诚挚的慰问和敬意。
今年2月，我看了新华社的报道“穆棱县拍卖‘五荒’加快了水土治理”，认为这一经验值得重视。水利部及时派人进行了深入调查，调查报告已在国务院参阅文件刊登。现在水利部在全国范围内大力推广这一经验，这个做法很好。希望这次会议开得成功，达到预期的目的。
由于历史上各种因素的影响，我国水土流失情况非常严重。多年的实践证明，搞好水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理、资源开发的根本，是社会经济发展的基础。党中央、国务院对水土保持工作历来十分重视，仅1982年以来，就相继发布了一系列法规、政策和规定，增加了水土保持的投入，开展了十六片国家水土保持重点治理工程。经过多年的艰苦努力，目前，水土流失恶化状况有所好转，预防监督工作开始起步，重点治理成效显著。为了加强这项工作，去年国务院发布了《中华人民共和国水土保持法实施条例》；发了《关于加强水土保持工作的通知》；批复了《全国水土保持规划纲要》；在精简机构的情况下，批准水利部设立水土保持司。各级人民政府和水土保持部门的领导同志一定要从战略的高度认识水土保持工作的重要性、迫切性，认真领会国务院有关水土保持工作的文件精神，并结合本地实际，认真研究加以贯彻落实。
目前，我国已进入建立社会主义市场经济体制的新时期，农业的发展已进入调整结构、发展高产优质高效农业的新阶段。水土保持工作如何适应社会主义市场经济体制，如何为实现我国经济发展的第二步战略目标服好务，是当前全国水保战线同志们的光荣而艰巨的任务。希望你们在以往成绩的基础上，百尺竿头，再进一步。我国自然资源短缺，但劳动力资源极其丰富，如何充分利用我国劳动力资源丰富的优势，大力开发尚未被利用的资源，关键是调动群众的积极性。当前推行的拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权是我国农村实行家庭联产承包责任制的延续和发展，是新形势下用市场机制调动千家万户防治水土流失的一大创举。它的最大优越性是农民依法出资购买了“五荒”（未治理小流域）使用权，可以放心大胆地开展多种经营，可以继承，可转让，促进资源的合理利用、农业生产的进一步发展。拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权涉及面广，情况复杂，政策性强，要严格拍卖程序，完善法律手续，积极稳妥、有领导、有计划地进行。
希望水土流失地区的各级政府加强领导，全面规划，在巩固发展户包治理小流域的基础上，结合本地的实际情况，认真总结和推广拍卖未治理小流域使用权的经验，加强对拍卖后治理和开发工作的领导和扶持，使这项举措在我国水土流失地区稳步发展，形成规模，同时结合其它行之有效的措施，加快防治步伐，使我国水土保持工作不断地上新台阶。
陈俊生
一九九四年六月十七日
深化水土保持改革加快水土流失防治步伐
在全国拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现场会议上的讲话
水利部副部长周文智
（一九九四年六月十九日〕
同志们：
这次拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权现场会，是在全国多数地区农村相继出现拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，加快水土流失防治步伐的大好形势下召开的。当前，我国正处在建立社会主义市场经济体制，改革进入整体推进、重点突破的关键时期，全国人民正在满怀信心地以党的十四大和十四届三中全会精神为指针，深化改革，扩大开放，实现国民经济持续、快速、健康发展。拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权就是在这种形势下应运而生的新事物，这是水土保持工作深化改革的结果，其意义是深远的。为了总结推广拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权的经验，推动这项改革措施的健康发展，根据国务委员陈俊生同志的批示，水利部党组研究决定召开这次现场会议。各省水利水保部门领导对这次会议很重视，有7个省市水利厅局主管的厅局长主动参加这次会议。通过现场参观、典型经验介绍和同志们讨论的情况，与会代表一致反映这次会开得好，通过这次会议，深化了认识，开阔了思路，学到了经验，增强了信心。据此，讲以下几个问题：
一、当前拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权的起因和进展情况
拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，是继八十年代兴起的小流域户包治理的延伸和发展，是广大农民面临社会主义市场经济而产生的新的迫切要求。八十年代初期，在山西省随着农村家庭联产承包责任制的推行，出现了户包治理小流域的新事物，承包者实行边治理、边管理、边开发、边受益，很多承包户二、三年就稳定的脱贫了，为致富奔小康奠定了基本的物质基础。所以，很快在黄土高原乃至全国多数地区推开，极大地调动了广大群众治理水土流失的积极性，取得了显著成效。到了九十年代，随着社会主义市场经济的深入发展，需要对剩余劳动力进行合理安排，尤其是水土流失地区农业生产条件相当差，严重制约了当地经济的发展和人民生活水平的改善、提高，在这种情况下，广大农村干部群众迫切要求有偿使用水土流失的土地，合理治理开发荒山、荒沟、荒丘、荒滩和荒水，明确治理开发后收益的归属，以便放心大胆治理开发小流域，发展小流域经济。因此，又出现了拍卖未治理小流域使用权的新事物。
拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，首先是从水土流失严重的贫困山区开始的。1992年，山西省吕梁地区率先开始拍卖未治理小流域，引起了社会各界的普遍关注和强烈反响。去冬，江泽民总书记视察吕梁山区时指出：拍卖“四荒”拍卖的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性。
1993年7月，中共中央政治局候补委员、书记处书记温家宝同志视察山西岚县时指出：“这是贫困地区脱贫致富的成功之路，这些有益的试验，可以继续探索。”钱正英副主席对此事也予以充分肯定和支持，她说“这是在社会主义条件下，把多年治不了、治不好的荒山转让给社会主义劳动者”。目前，山西省有近10万农户、100多家机关团体购买未治理小流域使用权面积342万亩。陕西省先在于长县进行拍卖试点，然后大力推广，现已拍卖200多万亩小流域使用权。河北省到1993年底已拍卖“五荒”70万亩。山东省先在沂蒙山区开展拍卖试点，现已有20多个县拍卖荒坡荒沟80万亩。黑龙江省把穆棱县的典型经验推广到各地，全省现已拍卖“五荒”近100万亩。此外，湖北、吉林都已开展拍卖试点，准备在全省启动。
今年2月，陈俊生国务委员批示由水利部派人与省一道调查穆棱县拍卖“五荒”的情况，钮茂生部长批示由水土保持司派司长与省水利厅领导去调查。随后，部、省派员进行了专题调查，并向陈俊生同志上报了调查报告。陈俊生同志阅后要求刊登参阅文件，并作了重要批示：这是一件好事，应加以提倡，穆棱县的经验，可供各地参考。国务院11994」8号参阅文件刊登了此调查报告，引起了各方面的重视。
二、拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权是一个有深远意义的新事物。
拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，是我国农村广大基层干部和群众学习邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论、思想解放的一大体现，是贯彻落实十四大精神和十四届三中全会决定的一大措施，是深化国情认识的一大飞跃，是推动水土流失防治工作进入社会主义市场经济的一大创举，是完善农村土地使用制度的一大变革，是加速水土流失防治步伐、开创水土保持工作新局面的重大举措，是继户包治理小流域以后又一个具有深远意义的新鲜事物。其深远意义主要有以下几个方面：
1、充分调动了广大群众投入治理开发小流域的积极性。在小流域土地经营权和所有权分离的前提下，由多种形式承包小流域治理到拍卖未治理小流域使用权，经营管理体制关系发生了重大变化。通过拍卖把市场机制引入了水土流失治理，使闲置的资源、闲散的资金和剩余的劳动力得到优化组合，大大地促进了农村生产力的发展。而且通过依法拍卖“五荒”，使购买者可以放心大胆地在自己购买了使用权的小流域土地上从事治理和开发利用。各地规定拍卖使用期一般为50一100年，长期保持“责、权、利”的统一，农民就有了使用的权属感和治理的责任感以及致富的紧迫感，由于直接和长远经济利益的驱动，他们就舍得投入，敢于承担风险。
2、大大地加快了水土流失防治步伐，有效地开发利用潜在的土地资源。小流域被拍卖后，获得使用权的农民迫切要求早治快治早受益多受益，从而一改过去的“要我治”变成了今天的“我要治”，增强了防治水土流失搞好水土保持工作的生机和活力，有力地加快了水土流失防治速度和规模，同时也变少数人管护为千家万户管护，使《水土保持法》的贯彻执行真正地落实到户，落实到人，有利于治理成果的巩固提高和效益的充分发挥。
3、拓宽了农业发展的空间，为剩余劳动力找到了出路。
农民有偿获得小流域使用权以后，吸引农村剩余劳力由耕地向非耕地扩展，有利于形成大农业生产的规模经营，由单一经营耕地扩展到综合治理开发荒芜的土地资源，挖掘土地生产潜力，培育更多的再生资源，以保证和促进人类赖于生存的水土资源永续利用，为社会和子孙后代创造更多的财富。
4、是解决水土保持资金匮乏的有效途径。大家知道，实行山、水、田、林、路综合防治水土流失的难度越来越大，其中最困难的就是资金不足。拍卖小流域使用权，调动社会各方面力量，增加对水土保持投入的积极性，加大投入力度，用于小流域综合治理开发。不少地区已将拍卖资金用于建立综合治理开发小流域专项基金，专款专用，滚动发展，极大地促进了水土流失治理开发的持续、快速、健康发展。
5、促进了水土保持工作适应社会主义市场经济体制，促进农村改革不断深化。拍卖小流域使用权，是随着社会主义市场经济的发展应运而生的，是农村改革深化的必然结果。小流域土地使用权进入市场，在拍卖中实行公平竞争，有利于增强农民的市场经济意识。同时也有利于促进农村市场体系的发育和股份合作制经济的成长，使一些有积极性的独户无力治理经营一个小流域的农民，可以自愿联合，形成治理、开发、经营、受益的利益共同体。
6、加快了贫困地区农民脱贫致富奔小康的步伐。农民获得小流域使用权后，在统一规划下，通过综合治理水土流失，使贫瘠土地得以合理开发利用，他们把长、中、短受益的开发性项目合理搭配，尽早得到经济实惠致富。
7、在县政府领导下，由乡镇政府领导亲自操作拍卖工作，农民群众积极参与，公平竞争，可以杜绝营私舞弊等问题，有力地促进了廉政建设，密切了党和群众的关系。总之，在改革开放大潮冲击下，农民已经看到了未来，在眼前尤其是长远利益驱动下，引人市场机制治理开发未治理小流域，进一步调动了千家万户治理千沟万壑的积极性，有利于加快水土流失的步伐，有利于当地社会经济发展，有利于广大农民脱贫致富奔小康。
三、拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权的基本做法
目前，各地拍卖小流域使用权，普遍采取招标竞争的方式进行。购买者的主体是当地农民，同时也鼓励机关团体，企事业单位、职工、科技人员出资购买。其主要做法包括以下几个步骤：
第一步，确定标底。当地政府的领导和农民代表会同水利水保等部门的技术人员，对拍卖的小流域进行实地勘查，制定综合治理规划，并依据小流域面积大小、交通条件、治理难易程度和发展潜力等综合因素合理确定标底，经群众讨论通过。同时，还要将小流域的治理期限、管护责任和拍卖竞争条件确定下来。
第二步，竞争投标。当地县、乡（镇）政府出面组织召开村民大会，讲清政策，宣布拍卖方案，明确拍卖地块，公开拍卖、治理期限、权利和义务以及竞争条件等，按公开、平等、公正、竞争、有序的原则，通过投标报价，以高价者中标。
第三步，签定协议书。拍卖成交后，县人民政府与中标者签定《小流域拍卖使用权协议书》。协议书中明确拍卖范围、起止期限、分阶段治理任务、措施和标准，以及双方的权利、义务和责任等。协议书由双方签定，并经公证处公证生效，同时由县人民政府发放小流域土地使用证，依法保护双方合法权益。
此外，在拍卖全过程中，要做好细致的思想发动和宣传舆论工作，真正做到家喻户晓，人人皆知，自愿参与。四、热情扶持，积极推广。
我们这次现场会是根据陈俊生国务委员的批示精神召开的，要热情扶持这一新事物的健康成长，并大力推广，以加快全国水土流失的防治步伐，适应国民经济发展的需要。为了积极地、因地制宜地推广这一经验，现提出以下几点意见：
1、加强领导。正如国务委员陈俊生同志指出的那样：“拍卖‘五荒’（未治理小流域）使用权涉及面广，情况复杂，政策性强，要严格拍卖程序，完善法律手续，积极稳妥、有领导、有计划地进行。”从全国来讲，目前尚处在起步阶段，做好这项复杂的社会工作，我们还缺乏相应的经验。所以必须加强领导，各级政府必须把拍卖“五荒’（未治理小流域）使用权纳入领导的议事日程，建立由水利水保部门为主和有关部门（土地、农业、林业、财政、审计、计划、税务、公证等）参加的办事机构，进行具体的组织领导，以县为单位抽调精明强干的人员组成几个专门的工作组，经过培训再上岗，专抓这项工作。穆棱县在这方面做得很好。各级水利水土保持部门要在当地政府的领导下，与有关部门密切配合，把拍卖未治理小流域、加快水土流失防治工作当作一件大事来抓。在具体做法上，一要大力开展宣传工作，提高广大干部群众对拍卖未治理小流域使用权重要意义的认识，调动广大群众参与的积极性。二要坚持实事求是，因地制宜，一切从实际出发的原则，切忌搞一刀切，大轰大嗡。三要深入调查研究，省、地、县、乡水利水保部门都要认真搞好试点，抓好典型，在多数农民群众有积极性的情况下逐步推开，黑龙江省水利厅在这方面提供了很好的经验。四要精心组织，要事先充分做好好拍卖前的一切准备工作。五要允许户包、租赁、股份合作和拍卖等多种形式并存，要保持政策的连续性和稳定性，以防止挫伤群众的积极性和对资源的破坏，避免留下后遗症。同时要处理好贫困户与富裕户、农户与集体的关系，有利于共同富裕和壮大集体经济，减轻农民的不合理负担。
2、制定必要的政策。拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，是振兴山区经济和农民脱贫致富的一条新路子，需要有一系列配套的政策、制度和程序等。特别需要指出的是，要合理确定标价，严防集体资产流失；在未治理的小流域内已经实行承包的集体耕地一律不准拍卖；得到未治理小流域使用权的用户不准在使用期限内任意改变用来发展大农业生产的土地使用方向；拍卖“五荒”是指集体所有的“五荒”，不准拍卖国有的。水利水土保持部门要当好各级政府的参谋、助手，根据本地情况，因地制宜地制定、完善和落实有关拍卖小流域的各项政策和规定。已经开展的地区要及时认真地研究拍卖、综合治理、开发经营管理过程中遇到的新情况和新问题。如我们现在初步认为需要研究的问题有：1、有钱的大户购买未治理小流域面积需不需要控制？控制到多大面积合适？有剩余劳动力的户，有要求但无钱购买，如何帮助解决？2、购买户有了明显经济收入后，什么时候开始依法交税？需不需要向村交提留？3、外地企事业单位购买未治理小流域如何操作？4、治理和经营过程中发生纠纷由谁来仲裁？5、拍卖的资金作为防治水土流失基金如何使用好，管理好？6、拍卖未治理小流域，在一些地区必然会涉及到正在治理或者已经治理完的小流域，如何明确其使用权属问题？随着拍卖未治理小流域工作的开展，还会出现一些现在无法预料的问题。诸如上述等有关问题，牡丹江市提供了可以借鉴的经验。但由于我国地域辽阔，各地差异性大，所以需要从本地实际情况出发，及时研究提出相应的政策规定，以利于拍卖未治理小流域沿着有利于当地社会经济的发展，有利于当地群众脱贫致富奔小康，有利于水利水保部门发展水保事业、壮大自身的服务实力的方向和道路前进。
3、搞好服务。为使农民尽快得到实惠，各级水利水保部门要与有关部门配合，结合本部门的业务，从资金、技术、物资等方面，对拍卖、治理开发小流域给予必要的、适当的有偿扶持。要在水土保持总体规划下，帮助购买者搞好小流域治理开发规划，指导农民科学治理与开发，提供先进技术、市场信息、良种以及产、供、销服务，引导农民通过治理开发致富。在这里特别强调一下，广大农民用血汗钱购买了“五荒”（未治理小流域）使用权，我们要积极支持和保护农民这种积极性，在工程建设上要加强技术指导，一定做到高标准（10年一遇以上，个别的要达到20年一遇以上）高质量，在生物措施上要做到科学开发高效益高收入。同时要依法保护购买者的合法权益，使他们放心大胆地加快治理开发致富。
4、建立专项基金，增强防治能力。对拍卖的资金，要建立水土保持治理开发小流域专项基金，专户储存，专款专用，有偿使用，滚动发展，更好地为农民治理开发致富服务。对于治理难度大的高山、远山）石质山等要封造结合继续坚持国家、集体、个人一起上的原则，可以用基金以奖代补，治理竣工后要明确使用权属。各省、区、市水利厅（局）要研究制定基金管理办法，每年都要会同审计部门对此项资金进行审计。
5、县水利水保部门所属事业单位和乡镇水利水保站也要抓住拍卖未治理小流域的机遇，参加在取得县、乡镇政府批准和所在地多数农民群众同意的情况下的拍卖，公平竞争，购买未治理的小流域，建立发展综合经营基地，大办服务实体和经济实体，以利发展水利水保事业、壮大自己、走向良性发展的轨道。这方面穆棱县水利局提供了很好的经验。
同志们，拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权是一项十分重要的工作，国务院领导同志很重视，水土流失地区的广大干部群众有强烈要求，形势喜人，形势逼人。我们水利水土保持部门一定要抓住这一有利时机，进一步解放思想，转变观念，迅速把拍卖未治理小流域使用权这项工作积极稳妥地推广开来。今年3月份，钮茂生部长在一个报告上批示：“水土保持也要进入市场。”在全国建立社会主义市场经济体制的新形势下，防治水土流失，搞好水土保持也同其它行业一样，必须进入市场，否则就不能快速、健康地发展。
在这里，我还说一下尚未公布《水土保持法实施办法》的省区要抓紧出台，同时要继续抓国务院[1993]5号文件的落实工作。
最后，希望同志们再接再厉，团结奋斗，扎实工作，不断开创水土保持工作的新局面，推动水土保持工作不断地上新台阶。
拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，
加快水土流失防治管理办法（试行）
根据《中华人民共和国水土保持法》第二十六条和《中华人民共和国水土保持法实施条例》第十八条规定，总结各地的经验，为指导和推动拍卖“五荒”（指荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水，统称未治理小流域）使用权，加快水土流失防治工作的健康发展，特制定本办法，供各地试行。
一、拍卖原则
1、拍卖“五荒”使用权是指拍卖集体所有的未治理小流域使用权，不准拍卖集体耕地和国有土地。在尊重群众意愿的原则下，允许户包、租赁、股份合作和拍卖等多种防治水土流失形式并存，要保持政策的稳定性和连续性。
2、出资购买“五荒”（未治理小流域）使用权的主体是农民，也鼓励机关团体、企事业单位和个人出资购买，也可与农民联合治理开发。
3、地表及地面上零星的树木等附着物可以拍卖，地下矿产资源不许拍卖，归国家所有。
4、买卖双方必须严格履行协议规定的各项条款，违者追究责任。买方违约不治理或改变“五荒”使用方向，卖方无偿收回使用权。
5、正确处理近期与长远、集体经济组织与农民、贫困户与富裕户等三个关系。
二、组织领导
1、拍卖“五荒”（未治理小流域）使用权，要在县级政府统一领导下进行，水利水土保持部门会同土地、林业和公证等有关部门积极搞好试点，逐步推广。
2、由地方政府建立拍卖工作领导小组，由水利水土保持、土地等有关部门和群众代表组成评估小组，通过实地踏查，对确定拍卖的“五荒”做出合理的评估定价和综合治理规划，并制定拍卖实施方案。
3、村委会为卖方。拍卖在领导小组的组织、指导和监督下进行。
4、水利水保部门要组织力量，监督实施，并按综合治理规划和有关规定进行验收。水利水土保持部门和政法部门要依法保护购买者的合法权益，发现侵权行为，及时依法处理。
5、拍卖收入归土地所有者。县、乡、村可按比例建立各级小流域治理开发专项基金，有偿使用，滚动发展，继续用于“五荒”治理开发，实行专帐管理，专款专用。村级基金实行村有乡管县监督。
三、优惠政策
1、要坚持谁购买，谁治理，谁受益，允许继承和转让，但在协议规定时间内转让使用权时，要经原批准部门办理手续。
2、拍卖期限一般为五十年左右，期满后办理有关手续可连续有偿使用。
3、对使用者在治理中所需的物资、动力、机械、苗木等，有关部门给予必要的扶持，水利水土保持部门要做好服务。
4、允许使用者在“五荒”内修建管理用房，发展养殖和农产品加工业。
5、对治理效果显著者给予奖励。
6、国家征用时，对使用者在“五荒”内的水土保持设施（包括工程和林草、房屋等）要折价给以补偿。
7、对贫困农户要给予一定的优惠和重点扶持。
四、拍卖程序和办法
1、标定底价。根据“五荒”治理任务的轻重、地块质量的好坏、开发潜力的大小、地面附着物状况，在广泛征求群众意见的基础上，由县水利水土保持、土地等部门会同乡人民政府、村委会确定拍卖底价，并张榜公布，然后逐户做好申报购买摸底工作。
2、公平竞争。召开拍卖大会，宣读拍卖方案，公布标底价格。按照平等、公开、竞争原则进行，价高者中标。在同等条件下，按原承包经营者、村域内、乡（镇）域内、县域内的顺序享有优先购买权。
3、签定协议。拍卖结束后要进行签约、公证、保险、交款、发证。中标者要按照《拍卖‘五荒’（未治理小流域）治理协议书》（有些地方叫合同）规定的治理项目、治理标准、完成的时间实施。由县水利水保部门依法监督，如有违约，要承担经济责任，或由土地所有者收回使用权，另行招标。
4、购买者要一次交清购金。不能交清的，要在规定期限内付清购金和利息。
5、县级人民政府发放《‘五荒’（未治理小流域）土地使用证》。
五、本办法自公布之日起实行。
