突出重点 抓好落实 加快黄河上中游水土流失防治步伐

（2005年9月13日）

 

 

各位代表、同志们：

　　在深入贯彻落实科学发展观、努力构建社会主义和谐社会的新形势下，召开黄河中游水土保持委员会第八次会议，总结近年来防治水土流失、改善生态环境的成绩与经验，研究“十一五”期间加快上中游地区生态建设的思路与对策，十分必要。下面，我讲两点意见供参考。

　　一、充分肯定成绩，增强搞好水土保持生态建设的信心

　　1998年以来，黄河上中游七省区在委员会的组织协调下，认真落实中央关于加强生态建设的重大战略部署，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，把治理水土流失、改善生态环境作为经济社会发展的重要工作来抓，水土保持生态建设取得显著成绩。七年来累计治理水土流失面积7.8万平方公里，建设基本农田1800多万亩，建成淤地坝1.6万多座，营造水土保持林草9400多万亩，退耕还林7600多万亩。水土保持生态建设对黄河上中游地区的经济和社会发展发挥了重要作用，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。分析1998年以来上中游地区水土保持工作的新情况、新变化，我认为，有以下几个方面值得充分肯定：

　　一是淤地坝建设成为黄土高原地区新的富民工程。淤地坝建设是黄土高原地区治理水土流失、改善生产条件的有效措施，得到了党中央、国务院的高度重视，也受到了治理区广大干部群众的普遍欢迎。2003年以来，国家发改委和水利部安排专项资金10多亿元，正式实施了黄土高原地区水土保持淤地坝专项工程。三年来，各级政府和业务部门做了大量组织发动和技术服务工作，工程建设取得很大进展，新建淤地坝2000多座。对淤地坝建设来说，这样的建设速度和投入强度是前所未有的。大规模的淤地坝建设，使过去的一些老坝系得到配套完善、发挥效益，有效改善了一大批山丘区的农业生产条件，使许多荒沟变成了良田，洪水变成了资源，农业生产能力显著提高。山西省汾西县通过坚持不懈的坝系建设，目前全县人均产粮达到730公斤，彻底解决了困扰当地发展的粮食问题，为退耕还林工程的顺利实施和巩固退耕还林成果，创造了十分有利的基础条件和物质保障。同时，由于有高产、稳产的坝地基本农田做基础，不少地方的农民开始走上了精耕细作、高产高效、集约经营的新路子，通过调整产业结构，发展经济林果，种植蔬菜、药材等，收入成倍增长，淤地坝成了农民脱贫致富的“聚宝盆”。另外，淤地坝工程建设还有效改善了许多地方的人畜饮水条件，改善了山区群众的交通状况，所在地区的村容村貌发生很大变化。淤地坝工程也因此被群众誉为“德政工程”、“民心工程”和“致富工程”。实践证明，国家的这一决策是非常正确的。

　　二是水土保持生态修复工作取得重大进展。水土保持生态修复是水利部近年来大力推动的一项重要工作，核心是以人与自然和谐相处的理念为指导，充分发挥大自然的力量恢复植被，改善生态，加快水土流失防治步伐。几年来，黄河上中游各省区积极响应这一倡导，全面加大封育保护力度，生态修复取得重大进展。从全国来看，黄河上中游地区封山禁牧的力度最大，效果最显著，各省区政府全部发布了禁牧舍饲的政策性文件，区域内294个县实行封山禁牧，封禁保护面积达到30多万平方公里。几年下来，生态修复的效果非常明显，许多已经严重退化的草场得到有效恢复，光山秃岭重又披上绿妆，生态环境明显改善。宁夏盐池县实施生态修复后，植被覆盖率由25%提高到50%以上，草场亩均干草产量由68公斤提高到150公斤，今年虽遇大旱，但植被覆盖效果仍然较好。陕西省吴旗县实施生态修复四年后，林草覆盖率提高了24%，平均土壤侵蚀模数由1.1万吨降低到0.6万吨，年沙暴日数由66天降低到20天。生态修复促进了生态环境和经济发展的良性互动，许多地方出现了土地增绿、农业增效、农民增收的喜人局面。内蒙古鄂尔多斯市实行封山禁牧、舍饲养殖后，羊的平均出栏率由28%提高到44%，平均出栏时间由21个月缩短为9个月。通过连续几年的试点示范和宣传推动，目前黄河上中游地区广大干部群众的思想观念和生产方式发生了很大的变化，自觉接受了这种让土地休养生息、持久发挥效益的好办法，逐步走上保护草原、保护青山、人与自然和谐相处，实现可持续发展的道路。黄河上中游地区的生态修复工作，也为全国带了个好头，创造了经验。

　　三是水土保持大示范区建设搞得有声有色。近年来，上中游各省区水保部门主动适应生态建设投入向多元化方向发展，小流域治理向集中连片的中流域、大流域推进的新形势，积极调整生态建设布局，创新建设管理机制，按照大示范区的形式组织开展水土保持生态建设，取得很好效果，为大规模生态建设提供了很好的示范和样板，涌现了像甘肃藉河、山西平鲁和宁夏彭阳等一批先进典型。据初步统计，截止2004年年底，上中游地区共建成200平方公里以上的水土保持示范区上百个。大示范区建设，在指导思想上，坚持生态、经济和社会效益统筹兼顾，把群众的切身利益和国家改善生态的需要有机统一起来，有效促进区域特色经济的形成；在防治思路上，按项目区规划，按小流域进行设计，坚持因地制宜，综合治理，集中连片，规模推进，形成了有效控制水土流失的综合防护体系；在建管机制上，采取政府统一组织、水保部门统筹规划、多部门和社会力量参与的建设方式，兼顾了国家和地方改善生态、发展经济的总体要求，兼顾了各部门在生态建设中的绩效和作用，既加快了治理速度，提升了防治水平，又取得了显著的整体效益。大示范区建设，集中体现了水土保持的技术路线和特点，融入了许多新的理念和科技，在实践中获得了很大的成功，得到地方政府、有关部门和广大人民群众的高度评价。凡是去过大示范区的人，都能明显感受到那里发生的巨大变化。比如青海省政府组织各党政机关、企事业单位、社会团体开展的西宁市南北两山综合治理，短短几年时间，就极大地改变了两山地区恶劣的生态环境，建成了西宁市重要的生态屏障和人文景观，这是过去仅仅依靠某一个部门根本无法做到的。

　　四是规范的工程建设管理制度发挥了保障作用。黄河上中游地区是我国水土保持生态建设的重点地区，项目多、资金比较集中。近年来，黄委和各省区水利部门从建立健全工程管理制度入手，全方位加强重点工程管理，取得很好效果。目前，所有水土保持重点工程都根据各自特点，建立起了一套比较完善的建设管理制度，并切实按章办事，这为工程顺利实施提供了有力保障。特别是黄土高原淤地坝建设试点工程，从实施一开始，就严格按照基本建设程序的要求，履行了可研等立项审批手续，没有可研的不审批，初步设计没批复的不下年度实施计划，有效杜绝了“人情工程”、“条子工程”，确保了工程的顺利实施。在工程建设中，积极推行了项目法人制、工程监理制、招标投标制和资金报账制等一系列建设管理制度，有力地保证了工程建设的质量与效益，保证了资金和人员的安全。可以说，近年来黄河上中游地区在水土保持建设管理方面取得很大成绩，创造了先进的建设管理经验，走在了全国的前列。正是因为有较严格的管理制度作保证，才使黄土高原世行贷款水土保持项目的实施取得了巨大的成功，去年该项目被世界银行评为2003年度行长优秀项目执行奖，为我国水土保持赢得了良好的国际声誉。这里需特别指出的是，黄河上中游管理局多年来做了大量深入细致的工作，进行工程规划，制订技术标准，完善管理办法，加强督促检查和技术指导，不断研究新情况，解决新问题，为全流域水土保持生态建设的健康发展，提供了有力的技术支撑和管理支撑。

　　在看到成绩的同时，我们也要清醒地看到，黄河上中游地区生态环境仍很脆弱，水土保持工作面临严峻挑战的局面并未有根本性的改变。一是这一地区仍是我国水土流失最严重的地区，防治任务十分艰巨；二是当地农牧业生产方式总体上仍比较落后，造成草原等土地退化问题突出，江河源等生态功能区的保护任务十分艰巨；三是近几年一些单位和个人急功近利，在开发建设中忽视生态保护，边治理、边破坏的现象不但没有得到有效遏制，反而有加重趋势；四是随着经济的快速增长和人口的不断增加，上中游地区人口、资源、环境的矛盾必将日益突出，脆弱的生态环境将承受更大的压力。

　　二、突出工作重点，扎实推进水土保持生态建设

黄河上中游地区的水土流失与生态安全，对当地和下游地区影响重大，事关西部大开发、全面建设小康社会和构建和谐社会宏伟目标的实现。当前，我们必须按照科学发展观的要求，统筹协调好经济社会发展与人口、资源、环境的关系，进一步做好该地区水土保持生态建设工作。综合分析当前水土保持工作面临的各种内外部条件，我认为，落实科学发展观，推进水土保持工作，最根本的目标就是实现“两个可持续”，即实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，以此支撑经济社会的可持续发展。因为，从水土资源的情况看，黄河上中游地区水土资源有限性和需求不断增长的矛盾非常突出，如果处理不好，就有可能引发水土资源危机，因此对水土资源进行有效保护和合理开发，使之可持续地利用已势在必行。从生态环境状况看，黄河上中游地区生态环境的基础比较脆弱，承载力有限，如不能确保生态环境的有效维护，现代化进程中高强度、大规模的开发建设，将可能超出生态环境的支撑能力，从而阻碍经济社会的发展。总之，在当前我国全面建设小康社会、加快推进现代化的关键时期，黄河上中游地区必须在水土资源与环境问题上做出慎重而科学的选择，在确保水土资源可持续利用、生态与环境可持续维护的前提下，推进经济社会可持续发展。这必然就成为水土保持工作的基本着眼点和主攻方向。

　　长期实践表明，与任何单一的措施相比，水土保持采取因地制宜、综合的措施，在实践中具有独特的优势。能够充分考虑自然、社会等各种因素，统筹协调各方面力量，科学配置各项措施，促进人口、资源、环境和经济社会的协调发展。一方面使水土资源得到有效地保护和培育，实现水土资源的可持续利用，另一方面使生态环境得到有效保护和改善，促进生态环境的可持续维护。实际上，在生态建设中放弃综合的手段，搞单打一，就有可能导致严重的工作失误，给国家和群众带来巨大的损失。

　　围绕“两个可持续”，我认为，当前和今后一段时间内黄河上中游地区水土保持工作在坚持以往成功经验的同时，应进一步抓好以下几项重点工作。

　　第一，要加强水土流失区的坡改梯建设

　　“民为邦本，本固邦宁。”落实以人为本的科学发展观，必须把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。水土保持工作直接面向广大农村和经济欠发达地区，更要注意处理好生态建设和改善民生的关系。在群众温饱问题没有得到稳定解决的情况下，生态建设就有可能遇到大的挫折，出现大的反复。就黄河上中游地区而言，目前广大农民的收入和粮食生产的形势不容乐观，不少地方人均基本农田只有1亩多，主要在坡耕地耕作，广种薄收，粗放经营，不仅产量低，而且水土流失严重。农业基础设施薄弱，缺少旱涝保收的基本农田，加大了农村产业结构调整的难度，对退耕还林成果的巩固、生态建设工程效益的持续发挥构成了潜在威胁。

　　实践证明，农民只有有了足够的基本农田作保障，心里才踏实，才能实实在在进行生态建设。而开展以坡改梯为主的基本农田建设，则可以稳定解决群众的温饱问题，保障山丘地区粮食安全，为生态建设创造良好条件。当前，在退耕还林实施到一定程度的情况下，必须把基本农田建设放到重要位置，把群众生存发展的根基打扎实，让群众直接受益、快速受益。这些年来，甘肃、宁夏等省区的许多市县正是由于坚持兴修梯田不动摇，才为农村产业结构调整奠定了坚实的基础，为退耕还林创造了条件。今后，建议各地以力争实现人均2亩以上基本农田为目标，切实加大坡改梯建设的力度，真正使当地农业生产条件有一个根本性的改观。目前要按照急需先行、逐步推进的原则，优先安排那些退耕任务重、人地矛盾突出的地区进行坡耕地改造，确保山丘区粮食安全。同时，要加快对建设标准低、坡面水系工程不配套、毁坏严重的老梯田的配套改造，使当地粮食产量能稳步上升。

　　第二，要实施好黄土高原淤地坝工程

　　黄土高原地区水土保持淤地坝建设，是一项受到中央高度关注的重要农业基础建设和生态建设工程。几年来，在各级政府的高度重视和支持下，工程建设取得很大进展。但根据我们检查的情况和各省区反映的情况看，目前淤地坝工程建设中还存在许多困难和问题。比如，前期工作不扎实、技术审查审批把关不严、地方配套资金落实差、工程建设进度较为缓慢、工程建后管护工作薄弱等，直接影响了工程的顺利推进。在此，希望有关各级政府能够引起高度重视，并切实采取有力措施予以大力推动,想方设法落实淤地坝建设的配套资金，确保工程顺利实施。今后对地方配套资金落实不好的地区，要考虑调减任务和投资。各级水利水保部门要认真落实有关建设管理程序和制度，推行基本建设项目“三制”管理。要严格按照设计批复的文件组织施工，加强工程质量监督检查，确保工程质量。要高度重视淤地坝防汛工作，落实防汛责任，确保工程安全运行。工程建成后，应尽快移交当地乡、村进行管理，使群众及早受益。要切实加快前期工作进度和质量，确保有足够的项目储备。黄委也要加快可研审查的速度，具备条件的项目，就要尽快安排审查，切实解决前期工作滞后的约束；进一步细化和完善坝系工程前期工作技术标准，尽快出台“小流域坝系可行性研究技术导则”、“淤地坝初步设计管理技术指南”等相关规定与标准。

　　第三，要重视制定生态修复的配套政策

　　进入新世纪，我国经济社会的快速发展对水土保持工作提出了新的、更高的要求，加快水土流失防治，制止我国生态恶化已势在必行。如何加快水土流失防治步伐，成为全社会共同关注的焦点问题。黄河流域水土流失防治任务十分繁重，按现在的投入水平和治理速度，仅仅依靠人工治理，要在短期内改变生态状况是不可能的，也是不科学的。当前在加大人工治理的同时，必须切实加强生态自我修复，促进大面积植被恢复和生态改善。关于这一点，也已成为各级政府、有关部门和社会各界的广泛共识。但是，生态修复是一项复杂的系统工程，是一项与农民利益密切相关的社会工作，决不能一封了之，必须切实解决好群众的生产生活实际问题，把配套的政策措施跟上来，确保其顺利推进。现在看来，重点是搞好基本农田、水源、饲草料基地等工程建设，推广沼气、节柴灶，实施生态移民，控制载畜量，推行舍饲养畜和轮封、轮牧，改良畜种、饲草料加工等，为生态修复创造条件。所有这些，都需要各级政府的大力协调和多部门共同支持，国家补助的资金应重点向这些方面倾斜。要加强相关政策研究，积极出台能让群众接受的政策，调动广大群众参与生态修复的自觉性和积极性。同时，也要注意处理好封禁与利用的关系，封是手段，用是目的，当植被恢复到一定程度后，也要注意利用的问题，要以不造成新的破坏，资源利用量不超过生长量为前提。要继续搞好试点工作，及时总结成功经验，树立成熟样板，以鲜活的事例和身边的致富典型，争取群众的理解和支持。各级水利部门要当好政府的参谋，搞好统一规划和协调，做好技术指导与监督管理工作等。

　　第四，要强化水土保持监督执法

　　目前我国正处在工业化和城市化的较快进程中，经济高速增长，各种基础设施大规模建设，保护生态环境的任务十分艰巨。黄河上中游地区作为我国能源、矿产的富积区和西部大开发的重点区域，开发建设项目尤为集中，资源开发强度很大，既有以煤、汽、油开发为主的晋陕蒙“黑山角”，又有以有色金属开发为主的晋陕豫“金山角”，还有堪称“中华水塔”的“三江源”，因此一定要倍加注意生态保护，决不能以牺牲环境为代价来发展经济。我们看到，现在仍有一些地方急功近利挖煤、开矿，不注意植被保护，乱弃土石渣，导致了严重的人为水土流失。作为行业主管部门，要综合运用行政、法律和经济等多种手段，加强对现有植被和治理成果的保护，保障经济社会可持续发展。同时要加大对铁路、公路、开矿等开发建设项目的执法力度，坚决落实开发建设项目水土保持方案，落实“三同时”制度，把人为造成的水土流失降低到最低程度。要采取切实有力的措施，加大对“三江源”区等生态脆弱、敏感地区保护的力度。在生态极度脆弱区、生态敏感区，要严格控制进行任何形式的开发建设活动；有特殊需要必须建设的，要说清工程建设对生态环境的影响，落实保护措施，消除不利影响，慎重对待，把好生态保护关。加强城镇化过程中的水土保持工作，做好城镇周边和开发区的水土流失防治，改善人居生态环境。以监督执法为切入点，加大对农村“四荒”治理开发的监督管理，控制农业开发中造成的生态破坏和水土流失。对集中连片、动土量大的农业综合开发项目，也要严格执行开发建设项目“三同时”制度。

　　第五，要注重机制的创新和完善

　　随着市场经济的不断完善，各级水利水保部门必须学会更好地运用创新和完善机制的手段来引导和推动工作。一是要进一步完善水土保持社会参与和激励机制。继续巩固和发展以户承包、联户承包、专业队承包和租赁、股份合作等多种形式的责任制，有计划地推动“四荒”使用权拍卖，积极引导、大胆鼓励和支持其他社会成分特别是大户参与治理开发。探索和出台资金直补、贴息贷款等更为有效的政策措施，进一步调动社会力量进行生态治理的积极性。山西省政府最近出台的大户奖励扶持办法，就是一项很有创新性的政策措施，希望其他省区能够借鉴。二是建立健全项目管理的监督制约机制。在工程建设中，因地制宜地推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、资金报账制等制度，大力推行项目建设公示制、群众投工承诺制和产权预先确认制，提高工程建设透明度，解决“两工”取消后带来的群众投工难的问题。要不断探索和完善一些新的制度和办法，落实建后管护责任，进一步规范工程建设行为，提高工程建设管理水平。三是要积极探索和逐步建立水土保持生态补偿机制。按照“两个趋向”的精神，逐步建立“以工补农”、“以煤补农”、“挖黑补绿”等多种形式的水土保持生态效益补偿机制，从能源、水资源等收益中提取部分资金，用于上游地区或当地水土保持。切实落实好国务院国发[1993]5号文件的精神，从已经发挥效益的大中型水利、水电工程的收益中，提取一定比例的资金用于水土保持。今年山西省选择大同市进行煤炭生态补偿试点，就是探索煤炭生态补偿政策很好的起步，各地也可以借鉴。四是要充分发挥水保委员会的协调作用。水土保持工作不仅涉及农业、林业、水利，而且涉及工矿、交通、冶金、煤炭等多个开发建设部门，协调的任务非常重。为此，希望各省区能充分发挥水保委员会的作用，定期研究解决水土流失防治工作中的重大问题。没有水保委员会的，建议尽快组建起来。

　　第六，要做好水土保持基础工作

　　长期以来，基础工作是水土保持工作中最薄弱的环节，直接影响水土保持事业的快速健康发展，也影响到国家对水土保持的投入。为此，必须全力予以推进和加强。当前，一是搞好“十一五”规划。根据新形势的要求，准确把握国家“十一五”期间财政投入的重点方向，抓紧编制黄河上中游地区水土保持“十一五”规划。在规划中，要突出淤地坝和坡耕地改造两项重点工程。上中游各省区要加大前期工作力度，完善各级规划，为实施“十一五”计划做好项目储备。二是搞好水土流失监测评价工作。抓住全国水土保持监测网络与信息系统建设的机遇，加强对监测工作的统一管理，依托工程建设有计划地开展重点地区水土流失动态监测。逐步实现水土流失监测制度化，定期发布年度水土流失状况公告，为黄河中游生态建设和环境保护提供科学依据。三是加强科研与科技推广工作。黄河流域水土保持科研站所较多，技术力量相对雄厚，是我们搞好水土保持工作的宝贵资源。今后，要进一步依靠这支力量，调动科技人员的积极性，发挥科技在生态建设中的更大作用。在加强水土保持实用新技术推广应用的基础上，要围绕生态建设的重大问题，开展与生产实际紧密相关的水土保持基础研究，更好地指导生态建设实践。今年，水利部会同中科院、工程院联合开展了中国水土流失与生态安全综合科学考察活动，黄土高原是考察的一个重点地区，希望各省区给予大力支持和配合，并实事求是地反映意见，反映民情。

　　同志们，做好黄河上中游地区的水土保持工作，任务艰巨、意义深远、责任重大。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，认真落实科学发展观，开拓创新、锐意进取、扎实工作，不断推动黄河上中游地区水土保持事业新发展，为实现全面建设小康社会的伟大目标和构建社会主义和谐社会贡献力量！