水利部黄委：转变观念 深化改革 重塑黄土高原
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2001-08-13 打印本文章 【字体】 大 中 小
黄河流域黄土高原地区，水土流失面积广、强度大、产沙区域集中、水土流失类型多样、成因复杂、治理难度很大，是我国乃至世界上水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区。全区水土流失面积45.4万km2，占区域总面积的70.9%。其中侵蚀模数大于5000t/km2·a的强度以上水蚀面积，占全国同类面积的38.7%；侵蚀模数大于15000t/km2·a的剧烈水蚀面积，占全国同类面积的89%。局部地区的侵蚀模数超过30000t/km2·a。
新中国成立以来，特别是在廿世纪的最后十年里，黄河流域黄土高原地区的水土保持生态建设工作，以《中华人民共和国水土保持法》颁布实施为契机，在党中央国务院的高度重视和水利部的领导下，取得了显著成效。据初步统计，10年间黄河流域共开展水土流失初步治理面积10.58万km2，是建国以来发展最快的时期，其中营造水土保持林8910万亩，人工种草3030万亩，建设以梯田为主的基本农田3762万亩，建设水土保持治沟骨干工程1079座。特别是“九五”期间，平均年治理速度约1.2万km2，较“八五”期间的年均治理速度提高了近30个百分点；中央投入黄河流域的水土保持经费约30亿元，超过了“八五”以前45年的总和。水土保持生态建设的开展，有效地改善了当地的生产、生活条件和生态环境，据专家测算，黄土高原的水利水土保持措施，年均减少入黄泥沙3亿t左右，为确保黄河的长治久安做出了重要贡献。
过去的10年，是黄河流域水土保持生态建设工作极不平凡的10年，也是不断探索、不断开拓、转变观念、深化改革的10年。主要表现在以下几个方面：
一、推出了以“四荒”拍卖为主体的政策举措
黄土高原地区在80年代户包治理小流域的基础上，90年代初又推出了以“明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权”为标志的拍卖“四荒”地使用权重大政策改革举措。先后以多种形式共出让“四荒”使用权面积6万多km2，参与农户135万户，参与的机关、企事业单位1200多家，收回拍卖资金2.5亿多元。目前，全流域已初步形成了农民、工人、干部、企事业单位、社会团体全面参与，个人、集体、国家一齐上，户包、拍卖、租赁、股份合作、公司、专业队等多种治理形式并存的格局，“四荒”治理呈现出参与人数越来越多、承包面积越来越大、治理效益越来越好、程序越来越规范的发展趋势。“四荒”拍卖的发展，更加广泛地调动了广大农民群众参与水土流失治理的积极性，为真正实现“水保搭台，全社会唱戏”的社会办水保新局面的形成奠定了重要的政策基础。
二、深化了淤地坝产权制度改革
治沟骨干工程、淤地坝建设是黄土高原地区水土流失治理的主要措施，打坝淤地在黄土高原地区有着悠久的历史。到2000年黄河流域已建设治沟骨干工程1401座、淤地坝11.2万座，这些工程在防洪、蓄水拦沙、增产、供水灌溉等方面发挥了显著的作用。为了使这些工程做到建管用结合、责权利统一，充分发挥效益，进一步加快建设步伐，1997年以来，陕北地区大胆进行淤地坝产权制度改革，采取包括承包租赁型、股份合作型、拍卖型、个户联户新建型、赎买型和综合开发型等方法，共对1.4万座中小型淤地坝的产权进行了改革，其中股份合作制5300座，租赁承包8500座，拍卖使用权300座，使70%的淤地坝已得到恢复、改造，陕西省为此还制定了《淤地坝建设管理办法》。山西省临汾地区1998年推出了包括淤地坝产权制度改革在内的水保设施产权改革举措，制定下发了实施意见。据调查，山西省已有48万亩的坝地通过各种形式明确了产权，占到全省沟坝地面积的25%以上。1999年6月，黄委在陕北专门召开了黄河流域淤地坝产权制度改革现场会议，全面推广这项改革措施，带动了黄土高原地区的淤地坝产权制度改革进程，目前全流域已有近2万座淤地坝的产权和使用权通过改革而得到明确。同时，一批水利、农业科研单位采取技术入股，解决了过去一直难以搞好的技术服务问题，把淤地坝的建设和管理工作推向一个全新的发展阶段。
三、成功地引进外资，拓宽了投资渠道
进入九十年代以来，流域各地积极引进外资，开辟水土保持新的投资渠道，仅陕西杏子河3225、甘肃关川河、山西吕梁3923三个外资项目就引进外资折合人民币7000多万元。特别是1994年启动实施的黄土高原水土保持世界银行贷款项目，开创了我国大规模利用国外资金开展水土流失治理的先河，先后成功引进世界银行贷款3亿美元，成为到目前为止我国最大的水土保持外资项目。项目开展近8年来，取得了令人瞩目的成就，被世行官员誉为世界银行农业贷款项目的旗帜工程。这些项目的实施，不仅促进了黄土高原水土流失的治理，更重要的是带来了观念的转变，这种“谁贷款、谁受益、谁还贷”的全新机制，真正实现了“责、权、利”的紧密结合，农民群众和当地政府真正成为投资、治理、受益和还贷的主体，进而为水土保持成功地探索出了一种新的投资机制，推动了全流域水土保持工作改革的发展和管理水平的提高。黄委作为该项目的中央项目办公室，在项目前期工作、实施管理、组织协调、科学研究、监测评价、人员培训、技术咨询等方面发挥了重要作用，得到世行的肯定和赞扬。
四、探索并完善了具有黄河特色的综合治理路子
在过去的工作基础上，经过近十年的不断探索和完善，黄河流域黄土高原地区的水土保持生态建设逐步走出了一条具有黄河特色的水土流失防治路子，即：以支流为骨架，山水田林路统一规划；以小流域为单元，植物措施、工程措施和农业耕作措施有机结合、优化配置；突出多沙粗沙区治理和沟道工程建设，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾。黄土高原地形地貌复杂，自然生态条件不同，社会经济基础各异，必须因地制宜，分类指导，按照不同类型区确定不同治理措施，进行合理布局，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，宜荒则荒。这样，一是体现了正确认识和处理人与自然的关系，实现人与自然和谐相处的要求；二是坚持了水土保持与水资源等生态因子承载能力相适应的原则；三是强调了注重和充分利用生态系统的自然修复功能。水土保持综合治理内涵的外延和深化，促使水土保持生态建设更加适应人口、资源、环境与经济社会可持续发展的需要。
五、加强规范化建设，提高了管理水平
一是根据国家对基本建设项目的管理要求，全面规范了水土保持工程建设项目的前期工作，根据水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究、初步设计四个前期工作程序，对黄河水土保持生态建设实施严格科学的管理；二是出台了黄河水土保持生态工程前期工作系列技术规程和管理意见，保证了水土保持前期工作的科学化和规范化；三是制定并颁发了一系列管理办法和规定，从全流域水土保持工作的管理，到黄河水土保持生态工程的立项、审批、质量监督、年度检查、竣工验收、后期管理，做到了有章可循；四是率先试行“三项制度”，组建了水土保持监理队伍，对重点区域、重点工程实施了工程质量监理；五是加强了黄河流域不同类型区治理模式、沟道坝系相对稳定等关键技术的科技攻关，取得了一批高水平的科研成果，应用“3S”技术开展了黄河流域水土流失现状调查；六是编制了《黄河流域黄土高原地区水土保持生态建设规划》、《黄河中游地区多沙粗沙区治沟骨干工程规划》以及各省区水土保持生态建设规划等区域性、专业性规划，储备了一批不同类型的水土保持项目。
六、强化了预防监督工作
十年来，流域各省区依据《中华人民共和国水土保持法》，结合各地的实际，加强了配套法规的建设，全流域230个县（市）制定的法规、规范、制度等规范性文件达1500多个，形成较为完善的法律法规体系；建立县级以上执法监督机构300多个，水土保持专、兼职执法人员达到31000多人，建成了以各级水土保持主管部门为主体的水土保持执法体系；查处了一大批造成严重水土流失的大案要案，加大了监督执法力度；依法建立了开发建设项目水土保持方案报批制度、水土保持规费征收制度和水土保持“三同时”制度。黄河流域的水土保持工作开始走上法制化的轨道。
回顾过去，成就瞩目；展望未来，任重道远。在新的世纪里，黄河流域水土保持生态建设，将在党中央国务院的领导下，按照江总书记“把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理江河的根本措施。”的重要指示，通过机制和科技创新，实现由传统水土保持向现代水土保持转变，调整产业结构，节约保护、优化配置、合理开发利用水土资源，以治理水土流失，改善生态和群众生产生活条件，减少入黄泥沙为目标，建设黄土高原地区的生态屏障，为治理开发黄河，促进区域人口、资源、环境和经济社会的可持续发展，重塑黄土高原，实现秀美山川，而继续努力奋斗。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号