何 庆 九
（江西省石城县水土保持局 江西石城 342700）

　　关键词：水土保持法 存在的不足 修订建议
　　摘 要：水土保持法颁布实施十四年来，石城县依法预防和治理水土流失，有力地促进了该县水土保持生态环境建设工作，但随着社会的进步，经济的发展，在工作中觉得现行水土保持法对于促进可持续发展，维护生态安全，构建和谐社会的要求显得有点不相适应，主要表现在：缺乏对城市（镇）水土保持的原则性规定；许多明令禁止的违法行为在法律责任中找不到相应的强制措施；有些法律条款表述不清缺乏可操作性；水土保持监督体系建设缺乏原则性要求，实施处罚报政府审批制为行政干扰执法提供了方便；方案编制与审批不分家。建议：增加城市水保原则性要求；加强法律条文用语威慑力提高可操作性；明确监督体系建设要求，加强机构和队伍建设；废除行政处罚报政府审批制；建立执法监督体制。
　　《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，石城县持之以恒坚持依法预防和治理水土流失，取得了显著成效。通过贯彻落实“预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益”的水土保持工作方针，因地制宜，因害设防，科学配置治理措施，实行山水田林路综合治理，全县水土流失面积由一九九一年的75.32万亩下降到目前的60万亩，年土壤侵蚀量下降了90万吨每年，植物覆盖率由35.9%提高到现在69.75% ，土壤含水量提高13.3%，蓄水效率达31.1%，增加涵蓄水源7109.6万m3，增加旱涝保收面积4109.2hm2。许多“望天丘”如今成了旱涝保收的丰产田，农业生产条件得到明显改善；琴江河河床平均下降了0.7米。建立了较为完善的水土保持法规体系、监督体系，水土保持“三权一方案、三同时”制度得到有效落实，人为水土流失现象基本得到遏制。开展监督执法工作以来，全县共审批水土保持方案4346件，方案审批率达95%以上，依法监督生产建设单位自行落实水土保持投资536.25万元，建立水保防护工程780余处，控制泥沙下泄861.76万吨，复垦废弃土地136.96公顷，其中恢复农田7.9公顷，整地种果15.6公顷，造林种草166.06公顷。2002年，我县水土保持生态环境监督管理规范化建设工作被水利部评为先进单位。
　　近年来，随着经济的快速发展，现行《水土保持法》在贯彻实施过程中越来越显得不能适应社会发展的要求，满足不了实施可持续发展战略，维护生态安全，构建和谐社会的需要。其主要表现在：
　　一、随着经济的发展和社会的进步，各类资源和土地开发迅速发展，水土流失正大道阔步向城市、街镇迈进，而水土保持法对城市开发建设活动没有原则性管理规定，开发建设项目申报水土保持方案制度在法律责任中没有强制性措施，导致监督管理缺位或严重滞后，引发水土流失危害，城区内涝等自然灾害发生频繁。
　　二、许多违法行为在法律责任中找不到相对应的处罚措施，而对真正人为造成水土流失的处罚标准又太低，对一些较严重的水土流失违法行为达不到惩治目的。如《水土保持法》第十八、十九条规定的要申报水土保持方案的，若项目业主就是不申报水土保持方案，水土保持监督执法人员根本对他们没办法，因为在法律责任中找不到强制处罚措施去约束惩治这种行为。
　　三、现行《水土保持法》第十九条对应编报水土保持方案的监督管理对象的范围确定太小，给监督管理对象提供了钻孔子的机会，把一些有可能造成水土流失的项目排除在了法律监管之外，使水土保持监督执法人员在依法实施行政管理中，具体适用法律条款上非常难操作。在《水土保持法》第十九条中只规定在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业及开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿才要编报水土保持方案，那么在山区从事房地产开发，老城区改造，全垦种果（果业开发）等项目是否需要编水土保持方案？并且这些项目在建设施工中都会破坏大量植被、扰动地貌、产生成千上万方的弃土弃渣，是否可以随心所欲的处治或不采取防护措施？显然是不行的，但法律又没明文规定这些项目一定要申报水土保持方案，若他们真的不服从管理，就是不申报水土保持方案，要查处还真是件相当困难的事，因为找不出法律依据，打起官司极有可能败诉。
　　四、有些法律条款在意思上表述不清，模棱两可，缺乏威慑力，在执行中可操作性差。如《水土保持法》第三十六条规定，企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失，不进行治理的，可以根据所造成的危害后果处以罚款。那么国家行政机关或个人在建设和生产过程中造成水土流失就可以不要罚款吗？《水土保持法》 第二十七条规定企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。那么企业事业单位以外的单位和个人在建设和生产过程中就可以不要采取水土保持措施吗？再则“本单位无力治理”非常不好认定。
　　五、对水土保持执法机构的设置，水土保持监督执法人员的标准要求，水土保持监督体系建设，水土保持监督执法机构性质及规模，水土保持监督执法机构及人员管理形式等缺乏原则性规定，导致全国水土保持监督执法机构形式五花八门，工作开展极不平衡，可以说后进对先进的工作起了很大的阻碍作用，并且大多数执法机构是属于自收自支性质，根本不符合法律要求。由于执法机构的不统一致使水土保持部门没有社会地位，水土保持工作在领导心目中排不上队，严重影响了水土保持工作的快速发展。
　　六、水保法中对造成水土流失的违法行为进行处罚或责令停业治理需报市、县人民政府批准制度，为政府行政干扰执法创造了便利条件，给水土保持监督执法部门顺利查处和惩治水土保持违法行为设置了障碍。如今到处都是地方保护，从具体执法工作中可以发现，大多数违法单位都是地方上的“政绩工程”和领导的“面子工程”，水土保持监督执法部门要处罚或阻止他们的违法行为，本身就会遭到反对，更何况要经他们批准那肯定办不到，因而水保部门要想惩治和责令他们停业治理是根本不可能的事。再则，对责令停止违法行为在现行水土保持法中没有相应的强制措施，违法行为人若不停止违法行为，水土保持监督执法部门从水土保持法中根本找不到相应的制约措施去强行终止他们的违法行为。
　　七、各级对水土保持监督执法人员的业务培训都没有落到实处，导致水保执法人员业务素质提高缓慢，队伍战斗力不强，尤其在县一级水保执法人员水平参差不齐，严重影响水保法的贯彻执行。
　　八、水土保持方案编制与审批不分家，往往水土保持监督执法部门既当运动员又当裁判员，造成水土保持方案质量差。
　　针对以上在工作中遇到的问题，结合执法工作实践，经过认真开展执法调研，特提出如下建议与要求供参考。
　　一、目前，城市、街镇人为水土流失问题日益严重，表现出来的危害程度越来越重，为适应社会发展需要，维护生态安全，切实实现人与自然和谐发展。建议把城市、街镇开发建设活动申报水土保持方案制度写进水土保持法，并在法律责任中对所有应当编报水土保持方案的行为作出约束性强制性规定。对法律禁止的行为在法律责任中都应有强制性规定予以约束与惩治，并且适当提高处罚金标准，根据不同程度的水土流失危害制定不同的处罚标准，处罚金最高应达到十五万至二十万，这样有些人才不会以身试法。
　　二、加强法律条款用语的威慑力，提高法律执行的可操作性。建议在水保法修改中把原第十八、十九条中在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业及开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿的提法改为“凡从事有可能造成水土流失的生产和开发建设活动必须事先编报水土保持方案，否则发改委不予立项，国土部门不予办理用地许可证，建设部门不予放线”。原第二十七、三十六条中的“企业事业单位”改为“所有单位和个人”。“本单位无力治理”改为“在规定时间内不进行治理的”。
　　三、针对水土保持监督执法体系和执法机构全国不统一问题，建议水土保持法在修改中把水土保持监督执法体系建设内容和执法机构性质、人员素质标准、执法机构规模、执法机构管理形式等以法律的形式予以明确；为减少行政干扰，执法机构工作人员最好实行垂直管理。把现在岗水土保持监督执法人员的“素质工程”写进法律，真正把水土保持监督执法人员的素质提升当做一件大事，做到省、市每年都有执法培训，每年都有业绩考核。
　　四、废除行政处罚和责令停业治理报市、县人民政府批准制度，充分赋予水土保持监督执法机构依法行政的权利，切实铲除一切可能滋生行政干扰的沃土，确保生态健康发展。对水土保持监督执法机关作出停止违法行为，法律应制定相对应的强制性制约措施予以保证，从而真正起到终止违法行为的目的。
　　五、提高水土保持方案的编制质量，真正发挥水土保持方案在防治人为水土流失的重要作用，建议把设立水土保持方案编制中介机构用法的形式予以明确，切实改变方案编制与审批不分家的现象，严格遵照《行政许可法》要求，规范水土保持方案审批行政许可行为。
　　六、按照《行政许可法》要求，建议把水土保持行政审批程序、内容及操作要求写入水保法，并由部统一制订“行政许可证照，收费标准（包括水土保持方案编制费、工本费等）”。目前，全国水土保持“两费”收费标准偏低，建议在水保法修改时把“两费”的收缴和使用管理以法的形式予以明确，规范“两费”收缴和使用管理行为。
　　七、建议水保法在修改时增加“建立监督机制”内容，使各级政府行政首长切实把水土保持工作摆上重要议事日程，实行领导任期水土保持目标考核制；实行水土保持生态建设“一票否定”制，真正体现水土保持国策的重要性。

　　作者简介：何庆九（1970-）男 汉族 大专文化 助理工程师 江西省进贤县人 从事水土保持管理工作。

　　江西省石城县水土保持局 何庆九 供稿